ข้อสังเกตเกี่ยวกับอำนาจของรัฐสภาที่ได้รับมอบจากรัฐ...

ข้อสังเกตเกี่ยวกับอำนาจของรัฐสภาที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560

เมื่อพิจารณาศึกษาอำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญในการมอบให้องค์กรของรัฐต่าง ๆ ในการใช้อำนาจอธิปไตยจะพบว่าไม่มีปัญหาเท่าใดนัก แต่อย่างไรก็ตามพบว่า ยังคงมีปัญหาในเรื่องอำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญ ก็คือ อำนาจที่รัฐธรรมนูญมอบให้รัฐสภาดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นจะกระทำได้มากน้อยเพียงใดภายใต้ มาตรา 256 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยผู้เขียนจะพิจารณาศึกษาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ได้วินิจฉัยถึงอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญ (อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ) เป็นอำนาจของประชาชนอันเป็นที่มาในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญโดยถือว่ามีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งระบบกฎหมายและองค์กรทั้งหลายในการใช้อำนาจทางการเมือง เมื่อองค์กรที่ถูกจัดตั้งมีเพียงอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ ซึ่งก็คือ อำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรใช้อำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญนั้นเองกลับไปแก้ไขรัฐธรรมนูญเหมือนการใช้อำนาจแก้ไขกฎหมายธรรมดา แม้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะเป็นอำนาจของรัฐสภาก็ตาม แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยตรงโดยการยกร่างใหม่ทั้งฉบับไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์มาตรา 291 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้มาโยการลงประชามติของประชาชนก็ควรจะให้ประชาชนได้ลงมติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ หรือรัฐสภาจะใช้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายเป็นรายมาตราก็เป็นความเหมาสมและเป็นอำนาจของรัฐสภาที่จะดำเนินดังกล่าวได้
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 กรณีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (1) โดยระบุตอนหนึ่งว่า การที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 15 (15) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทำโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามุ่งประสงค์ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการใช้อำนาจของรัฐสภาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้กระบวนการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา ในกรณีดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากการทำหน้าที่ในกระบวนนิติบัญญัติทั่วไป มีเป้าหมายเพื่อปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ ดังนั้น แม้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่ต้องทำตามที่ได้รับมอบอย่างเคร่งครัด ไม่อาจกระทำนอกขอบของหน้าที่และอำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ได้ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่ในเงื่อนไขที่มีความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและให้เหมาะสมและสอดคล้องกับ “มติมหาชน” การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ย่อมมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 อันเป็นการแก้ไขหลักการสำคัญที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง
โดยสรุปศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีจัดให้มีรัฐธรรมนูญ (อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ) ได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชน ลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง
จากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555และ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ได้วางหลักสำคัญ คือ
1. รัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติถ้าจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต้องผ่านประชามติจากประชาชนเสียก่อน
2. ถ้ารัฐธรรมนูญที่ไม่ได้ผ่านประชามติจากประชาชนออกเสียงประชามติจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้
3. การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญบางส่วน บางมาตรา นั้นสามารถกระทำได้โดยไม่ต้องผ่านประชามติเป็นไปตามกระบวนการขั้นตอนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
4. อำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญ (อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ) เป็นของประชาชนผู้ลงประชามติเห็นชอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

รองศาสตราจารย์ สิทธิกร ศักดิ์แสง
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี

---